Мне уже доводилось комментировать идею министра экономики Максима Орешкина о российской фискальной девальвации – снижении ставки социальных взносов при одновременном повышении ставки НДС. За прошедшие недели ясности в этом вопросе, казалось, прибавилось: в поддержку этой идеи выступил министр финансов Антон Силуанов, отметив при этом, что этот маневр должен быть нейтральным для бюджета – то есть не должен приводить к снижению доходов казны. Но немедленно вслед за этим появляется новая “светлая идея” обойтись без повышения ставки НДС, а доходы бюджета добрать через введение налога с продаж.
Я и к первоначальному замыслу относился скептически, а уж после такой загогулины точно буду выступать против задуманного правительством плана. Хотя бы потому, что введение нового налога потребует его администрирования, то есть дополнительных усилий и расходов со стороны как налогоплательщиков, так и налоговых органов. И получится, что первые должны будут направлять часть своей прибыли не на развитие, а на обеспечение прихоти умной бюрократии, а вторые будут сокращать время, которое тратят на администрирование уже имеющихся налогов или нанимать новых работников, то есть увеличивать бюджетные расходы.
Более глубоко обсуждать эту идею еще раз мне не хочется – никаких новых внятных аргументов от чиновников мне услышать не довелось. Зато, похоже, появился повод посмотреть более широко на российскую налоговую систему и попробовать дать ответ на вопрос: а можно ли назвать ее идеальной?
Фискальный идеал
Задав себе этот вопрос, я задумался: а что такое идеал в налоговой системе? И есть ли он вообще в мире? С одной стороны, за последние лет 30–40 в мире прошла своеобразная унификация налоговых систем. В большинстве стран мира вы найдете налог на прибыль, подоходный налог, налог (отчисления) на социальные программы (пенсии, социальное страхование и так далее), налог на добавленную стоимость или налог с продаж, акцизы и таможенные пошлины. На эти налоги приходится подавляющая часть бюджетных доходов в большинстве стран мира. Казалось бы, вот и ответ на вопрос: такой каркас налоговой системы и есть идеал идеалов. С таким подходом можно согласиться, но дальше начинаются детали, в которых кроется дьявол: ставки налогов, необлагаемые минимумы, льготы и вычеты, совокупная налоговая нагрузка. Одним словом, мне кажется, в вопросах налоговых систем все страны “несчастливы каждая по-своему”. Неслучайно налоговые вопросы почти всегда присутствуют в политических программах в ходе избирательных кампаний, а изменения в налоговом законодательстве во многих странах случаются практически ежегодно.
Почему так нелегко, если вообще возможно, найти идеал? Ответ на этот вопрос лежит в двойственной природе налогов: с одной стороны, налог – это изъятие в пользу государства части заработанных вами доходов, а это всегда порождает вопросы справедливости и целесообразности. С другой стороны, налоги формируют доходы бюджетов, за счет чего граждане получают набор государственных услуг – от безопасности до здравоохранения и охраны окружающей среды, – что порождает другой набор вопросов: а нужны ли такие расходы, много или мало тратит государство денег на решение тех или иных задач? Поскольку человеческая жизнь меняется постоянно, ответы на эти вопросы также меняются, что вызывает изменения в бюджетной и налоговой политике.
Но признание того, что идеала в налоговой системе не существует, не снимает вопрос о рациональности налоговой системы в России, о том, насколько хорошо налоговая система справляется с другими задачами – помимо наполнения бюджета доходами. И здесь я вижу четыре большие проблемы, которые не позволяют дать положительный ответ на эти вопросы.
Во-первых, российская налоговая система построена таким образом, что все финансовые ресурсы концентрируются в федеральном бюджете, делая региональные и местные бюджеты финансово зависимыми от Москвы вечными просителями денег. Регионы имеют минимальную свободу в вопросах изменения налоговых ставок и предоставления налоговых льгот, и большинство из них не имеют никаких шансов на то, чтобы стать самодостаточными. Поверить же в то, что московские чиновники объективно, быстро и беспристрастно разберутся во всех проблемах огромной страны и примут оптимальное решение, которое соответствует интересам граждан, проживающих в сотнях и тысячах километров от Москвы, я, простите, не могу.
Во-вторых, система государственных финансов в широком смысле слова включает государственные внебюджетные фонды (пенсионный, медицинского и социального страхования), и, следовательно, вопрос установления ставок страховых взносов является частью налоговой системы. Для внебюджетных фондов, и особенно для пенсионного, крайне важна долгосрочная перспектива и устойчивость – момент уплаты взносов и момент получения обратных выплат разнесены во времени на годы и десятилетия. А многочисленные “реформы” в этой области делают ситуацию все более запутанной и менее определенной. Правительство то снижает, то повышает ставки, то дотирует внебюджетные фонды, то забирает у них деньги (как это было с фондами медицинского страхования), вводит накопительную пенсионную систему и ликвидирует ее, не успев дождаться никаких результатов ее работы, то вводит новую пенсионную формулу, а то переводит расчет пенсий на балльную систему, при которой никто не может понять, какую пенсию он будет получать[42].
