10. Четыре инструмента ответственности
Основным недостатком традиционного подхода к экспертизе и разработке мегапроектов является нехватка механизмов обеспечения ответственности, а именно отсутствие, с одной стороны, четких целей а, с другой, – инструментов для (i) мониторинга выполнения поставленных целей; и (ii) вознаграждения за хорошее выполнение и наказания за плохое. В этой главе мы выделим ряд базовых инструментов, необходимых, по нашему мнению, для обеспечения ответственности. Однако прежде чем их обсудить, мы рассмотрим в общих чертах роли частного и государственного секторов в разработке мегапроектов. Понимание соответствующих ролей этих двух секторов важно для определения процесса экспертизы и принятия решения о том, что в конечном итоге будет работать в интересах общества.
Пересмотр границ государственного и частного секторов
Основной проблемой, одновременно сложной и противоречивой, является вопрос о том, кто должен управлять мегапроектами – государство или частный сектор. Ни сложность этой проблемы, ни содержащийся в ней потенциал противоречий не удивительны. В конце концов, один из самых фундаментальных аспектов государственной политики состоит в определении границы между государственным и частным секторами[247].
В крупных инфраструктурных проектах можно приводить доводы в пользу государственного управления против частного по принципу «либо – либо»:
• либо такие проекты должны полностью размещаться в рамках государственного сектора, например, государственного департамента, организации или государственного предприятия, для обеспечения ответственности через правила прозрачности и государственного контроля, применяемые в государственном секторе;
• либо такие проекты должны полностью размещаться в частном секторе, например, путем соглашений типа строительство – эксплуатация – передача или других концессионных договоров для обеспечения ответственности через конкуренцию и рыночный контроль.
Такая позиция, «либо – либо» может иметь педагогическое значение. На практике, однако, эта позиция является бессмысленным упрощением хотя бы потому, что не существует такого понятия, как полностью частное предприятие для инвестиций такого масштаба и последствий, какие рассматриваются здесь. Например, даже такая простая задача как передача информации, контроль и обеспечение выполнения законов и норм относительно безопасности, окружающей среды, экономики и так далее требует тесного сотрудничества государства и частного сектора даже для самых частных проектов, не говоря уже о возможных концессионных вопросах.
Поэтому отправной точкой в принятии решения о разделении работы между государственным и частным секторами должно быть признание того факта, что, когда на карту поставлены такие огромные и сложные инвестиции, риск плохого планирования, строительства и эксплуатации так высок, а последствия настолько всеобъемлющи, что необходимо рассматривать все возможные средства контроля и оценки эффективности, будь они государственными или частными. Таким образом, меры государственного сектора должны быть объединены с мерами частного сектора для максимального обеспечения общей ответственности и эффективности. Прежде чем рассматривать, как это можно сделать, стоит вспомнить опыт проектов моста и туннеля на многие миллионы долларов Большой Бельт и Эресунд.
Участие частного сектора необходимо усилить более активной ролью государства в:
• Привлечении заинтересованных групп и общественности
• Определении целей общественного интереса
